Данъчният гаф на десетилетието изложи на риск стотици милиони държавни приходи

Съдбата на стотици милиони левове публични приходи е заложена на карта заради грандиозен гаф в сферата на данъчната политика. Промяна в Данъчноосигурителния процесуален кодекс (ДОПК), която посочва кои служители на Националната агенция за приходите (НАП) могат да издават ревизионни актове, може да е направила нищожна голяма част от актовете, издадени след 1 януари 2013 година. 

Внимание на проблема обръща списание „Икономист“, в новия си брой Очаква се Върховният административен съд (ВАС) да излезе с тълкувателно решение, което може да потвърди издадените актове или да даде основание на хиляди начетени фирми и физически лица да си поискат парите обратно. Установените в хода на ревизии суми от 2013 година до сега са на обща стойност 5,2 милиарда лева, като не е ясно каква част от тях са по ревизионни актове, издавани с порока, който съдът изследва. Ако ВАС отсъди в полза на държавата, този шок ще бъде избегнат, но не и фактът, че приходи на тази стойност са били изложени на риск заради недоглеждане на връзките между три различни закона. Обратно, ако съдът се произнесе в полза на ревизираните лица, държавата ще бъде изправена пред потенциална загуба на стотици милиони левове.

Къде е проблемът

Проблемната промяна е гласувана от Народното събрание на 11 октомври 2012 година, след като е внесена от председателя на бюджетната комисия Менда Стоянова (ГЕРБ) и двама нейни колеги. Тя представлява редакция на член 119 в ДОПК и постановява, че ревизионни актове се издават от „органа, възложил ревизията, и ръководителя на ревизията“. Така се отменя старият текст, според който ревизорите след приключване на ревизионния доклад уведомяваха писмено ръководителя, който е възложил ревизията, и той със заповед определяше трето компетентно лице за издаване на ревизионния акт.

На свой ред то трябваше да се запознава както с преписката на колегите си ревизори, така и с възраженията на ревизираното лице, и да преценява дали да издаде ревизионен акт, или да прекрати производството. Тази роля на вътрешен арбитраж се поемаше от данъчен служител (най-често експерт или инспектор), който не познава ревизираното лице, и поне на теория може безпристрастно да съпостави аргументите на колегите си с обжалването на ревизираните.

Лицата, които играеха ролята на вътрешен арбитраж, са определени в чл. 118 от ДОПК и чл. 7 от Закона за устройство на НАП и позициите им са „експерт по приходите“, „главен експерт по приходите“, „инспектор по приходите“ и „главен инспектор по приходите“. С промяната на Менда Стоянова от 2013 година функцията на вътрешния арбитраж се отменя и ревизионният акт се издава от хора, които йерархично стоят над експерти и инспектори, а именно „началник-сектор“ и „началник-отдел“.

Променяйки чл. 119 от ДОПК обаче, депутатите са пропуснали да заличат алинея 2 на чл. 118 от същия кодекс, и така двете норми, разписани в два последователни члена на ДОПК, влизат в противоречие. Конфликтът между двата текста е открит от няколко адвокатски кантори, които внасят жалби пред ВАС, претендирайки, че според Административнопроцесуалния кодекс (АПК) производството се осъществява самостоятелно от административния орган, тоест на ниво експерти или инспектори.

Обратно – по-горестоящият орган – техните началници на отдели и сектори, не могат да изземат за решаване въпрос от компетентността на подчинените си, освен ако това не е предвидено със закон. Крайният резултат е, че нормата на АПК не би спирала ревизионните актове, ако в сила не бе останала алинея 2, член 118 в ДОПК. Но понеже въпросната алинея не е отменена, ревизионните актове на данъчните започват да падат при обжалване. Има обаче и ревизионни актове, които са били потвърдени, и в резултат на това председателят на ВАС е стартирал дело за тълкувателно решение по въпроса. То е започнало на 31 октомври, а изходът може да се очаква в срок между три и шест месеца.

Колко голям е проблемът

От годишните отчети за дейността на НАП се вижда, че през всяка от изминалите три години допълнително установяваните приходи вследствие на ревизии са в размер между 1,7 и 1,8 милиарда лева годишно, което прави обща стойност на приходите, изложени под риск, от 5,2 милиарда лева (над 5% от брутния вътрешен продукт). Сумата се формира в резултат от провеждани средно по 11 000 ревизии на година.
Не всички ревизирани лица обаче ще могат да претендират да си получат платеното обратно.

„В случай че ревизионните актове бъдат счетени за нищожни, то смея да твърдя, че това ще обхване по-голяма част от издаваните в момента ревизионни актове“, коментира адвокат Петър Кьосев от адвокатско дружество „Данаилов, Дренски, Неделчев и Ко“. Той обясни, че тълкувателното решение не може да бъде основание за отмяна на влезли в сила ревизионни актове, които вече са обжалвани пред съда, но той ги е потвърдил.

Последното означава, че право да претендират възстановяване на средства ще имат онези ревизирани лица, които са приели ревизионните актове, без да ги оспорят пред съда, както и тези, при които съдебните производства по жалбите не са приключили. Така сумата, изложена на риск, със сигурност е по-малка от общата стойност на издадените актове, но размерът все още не е известен.

За да изпревари събитията, в сряда отново депутатът Менда Стоянова внесе предложение да се отмени алинея 2 от чл. 118 на ДОПК, с което противоречието практически да отпадне. Дори и законопроектът да се приеме, той ще касае ревизионните актове, които ще се издават в бъдеще, а съдбата на тези, които в момента са налице, се решава от тълкувателното решение на ВАС.

От НАП отказаха коментар, докато не излезе тълкувателното решение. Неофициално от Министерството на финансите обясниха, че се очаква решението на ВАС да бъде в полза на държавата. В противен случай ще се направи анализ при кои ревизионни актове, обявени за нищожни, може да се образуват нови производства и на база на събраните доказателства отново да се начислят задължения на ревизираните лица. Причината е, че в случая не ставало дума за пропуски в хода на ревизионната дейност, и основателността на актовете в тяхната същност е налице. Това ще е още един начин за ограничаване на щетите за фиска, но така ще може да се спасят само онези приходи, които са установени в ревизии за периоди след 2011 година (заради 5-годишния давностен срок).

Така излиза, че със сигурност възможност да си възстановят платеното ще имат лицата, на които с ревизионни актове са начислени задължения след 2013 година за периода от 2008 до 2011 година. За всички задължения, констатирани в по-късни години, ще е възможно да се образуват нови ревизии, които няма да могат да се атакуват на основание за нищожност, и съдбата им ще зависи от качеството на събраните доказателства.

Дори ВАС да се произнесе в полза на държавата, прецедентът трябва да послужи като повод за сериозен размисъл как се допускат грешки от българските законотворци. Спорната поправка е внесена между първо и второ четене в промените на ДОПК. тази практика на депутатите се съгласува с парламентарните групи и техните ръководства, но често липсва преценка за въздействието на промените.

Изненадващи промени между първо и второ четене неведнъж са ставали повод както за комични решения, които след това се отменят, така и за приемането на лобистки текстове, които с години вредят на бизнессредата.